Reakcje na kryzys uchodźczy na świecie: Część II – Strefa Schengen na równi pochyłej

Refugees_Budapest_Keleti_railway_station_2015-09-04

Podczas gdy Unia Europejska zmaga się z jednym z najsilniej dzielących wewnętrznie tę organizację kryzysem, presja, aby podjąć niezwłocznie działania jest olbrzymia. Negocjacje toczące się w ramach Rady Europejskiej pokazują jednak, że w najbliższej przyszłości trudno będzie liczyć na sformułowanie wspólnej europejskiej odpowiedzi na wielorakie skutki i przyczyny stojące u źródeł kryzysu uchodźczego.

Zaledwie kilka dni po tym, jak przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker, w swoim przemówieniu o stanie Unii Europejskiej, wyraził przekonanie, że strefa Schengen nie zostanie zniesiona za jego kadencji, mnożą się decyzje rządów krajowych dotyczące ponownego wprowadzenia czasowych kontroli granicznych. Niemcy, jeden z najżarliwszych obrońców Unii bez granic, zdecydowały się na czasowe wprowadzenie kontroli granicznych. Austria oraz Słowenia były następne. Słowacja, Czechy, Polska, Holandia oraz Francja mogą potencjalnie zachować się w podobny sposób[1].

W roku, w którym świętowana była trzydziesta rocznica ustanowienia strefy Schengen, Unia Europejska musi sprostać najpoważniejszemu dotychczas kryzysowi. Skłoniło to Przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska do zwołania nadzwyczajnego szczytu m.in. w celu omówienia wzrastającej fragmentacji strefy Schengen[2]. Aby lepiej zrozumieć, jaki wpływ może mieć ten szczyt, należy odpowiedzieć na szereg pytań dotyczących czasowego wprowadzenia kontroli granicznych.

Czy są one legalne?

A priori, tak. Komisja całkiem szybko orzekła, że decyzje podjęte przez Berlin, Wiedeń oraz Lublanę były, prima facie, zgodne z prawem UE. Kodeks graniczny Schengen zawiera procedurę (art. 25) umożliwiającą państwu, które zmaga się z istotnym zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, natychmiastowe wznowienie kontroli granicznych. Pierwotnie, kraj mógł uczynić to na okres do 10 dni. W sytuacji, w której niebezpieczeństwo utrzymywałoby się, stan ten może być przedłużony na kolejne odnawiające się okresy trwające aż do 20 dni (przez okres maksymalny do 2 miesięcy). Kodeks obliguje państwa członkowskie, które wprowadziły kontrolę, do oceny konieczności oraz proporcjonalności zastosowanych środków. Odnosząc się do proporcjonalności środków, należy wziąć pod uwagę dwa czynniki: potencjalny wpływ, jaki zagrożenie będzie miało na polityki publiczne oraz bezpieczeństwo wewnętrzne oraz potencjalny wpływ kontroli granicznych na swobodę przemieszczania się obywateli UE. Z kolei “konieczność” kontroli granicznych odnosi się do nich jako adekwatnego środka odpowiadającego na zidentyfikowane zagrożenia. Ponadto, Komisja jest zobowiązana do informowania Parlamentu Europejskiego oraz Rady o wprowadzanych środkach, a także do kontroli czy faktycznie są one “konieczne” oraz “proporcjonalne”. Pomimo tych wyjaśnień, oba te pojęcia pozostają niejasne i pozostawiają pole do interpretacji.

Niemniej jednak, w obecnej sytuacji, w której niespotykane dotychczas rzesze uchodźców przyjeżdżają do Niemiec – ponad 63 000 w Monachium i Hillenbrand od 31 sierpnia – oraz w świetle śmierci 71 uchodźców w opuszczonej ciężarówce w Austrii, mogą usprawiedliwić czasowe wprowadzenie kontroli granicznych mających na celu utrzymanie porządku publicznego w tych krajach. Jednakże Słowenia podjęła te działania spodziewając się przyjazdu uchodźców. Z tego powodu podjęcie tych działań wymaga dalszego badania przez Komisję.

Czy to “właściwy” krok?

Na tak zadanie pytanie nie ma prostej odpowiedzi “tak” lub “nie”. Oczywiście, kraje takie jak Niemcy były wystawione na próbę nie tylko logistycznie, lecz również przytłoczone politycznie z powodu narastającej intensywności politycznej debaty. Berlin faktycznie potrzebował przestrzeni, aby przyjąć uchodźców, którzy ubiegali się o przyznanie im ochrony na terytorium Niemiec. Niemieckie władze nie przewidziały, że uchodźcy będą napływać w tak dużej liczbie i tak szybko. W tym kontekście Kanclerz Merkel nie miała zbyt dużego pola manewru i musiała wprowadzić kontrole graniczne. Jednakże, nie oznacza to, że niemieckie granice zostały zamknięte. Kraj ten będzie w dalszym ciągu przyjmował podania o udzielenie azylu. Za tymi działaniami kryje się coś więcej. Dlatego też warto odszyfrować polityczną informację, którą Niemcy są skłonni ukryć.

Moment, w którym Niemcy zdecydowały się na ponowne utworzenie kontroli granicznych – 14 września, a więc na chwilę przed nadzwyczajnym szczytem Rady – mogło być sposobem na wymuszenie solidarności między krajami UE. Podobny kierunek wskazuje również Komisja. W opublikowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Migracji oraz Spraw Wewnętrznych stanowisku dotyczącym uprawomocnienia czasowych kontroli granicznych, podkreślono “naglącą konieczność zgody na szybkie przyjęcie zaproponowanych [9 września] środków”, które są skoncentrowane na równiejszym podziale odpowiedzialności między krajami UE.

Bez wątpienia, nie ma szybszej drogi do pokazania, że jest to problem, który dotyczy również krajów obecnie “chronionych” przed napływem osób ubiegających się o azyl. Prawie natychmiastowe konsekwencje decyzji podjętej przez jedno państwo – wystarczy spojrzeć na zmianę trasy napływu uchodźców przez Chorwację, po tym jak Węgry zamknęły swoją granicę – pokazuje oczywiste powiązania wewnątrz UE. Jednakże, polityczni liderzy muszą powstrzymać się przed pokusą fragmentaryzacji strefy Schengen i przekonać swoich partnerów do tego, że jest to kryzys całej Europy. Ostatecznie, ujawnienie słabości hołubionego europejskiego projektu może, w czasie wielkiej niepewności, okazać się bardzo niebezpieczne. Podważy to wiarygodność strefy Schengen, szczególnie jeżeli stać za tym będzie dotychczasowa siła napędowa europejskiej integracji, taka jak Niemcy.

Kolejny powód, który może stać za decyzją o ponownym wprowadzeniu kontroli granicznych, szczególnie ze strony państw środkowej i wschodniej Europy, które nie musiały dotychczas zmierzyć się z istotnym napływem uchodźców, to chęć zadowolenia opinii publicznej. Jednakże, skoro dzieje się to w kontekście kluczowych krajowych politycznych wydarzeń, takich jak tegoroczne wybory parlamentarne w Polsce oraz przyszłoroczne na Słowacji, może to, choć nie musi, odnieść odwrotny skutek. Podczas gdy opinia publiczna w tych krajach jest mocno podzielona w sprawie przyjęcia uchodźców, większość obywateli to zwolennicy utrzymania swobody przemieszczania się. Są to szczególnie ci, którzy jako obywatele nowych krajów UE, cieszą się tą wolnością od niedawna. Ponadto, perspektywa spowolnienia wzrostu gospodarczego również może wpłynąć na opinię publiczną. W tym kontekście, ograniczenia swobody gospodarczej związane z kontrolami granicznymi nie mogą być niedoceniane.

Czy to początek końca Schengen?

Prawdopodobnie nie. Pomimo swojej kruchości, strefa Schengen pozostaje atrakcyjna nie tylko dla jej członków, lecz również dla państw, które pukają do jej drzwi – Rumunii i Bułgarii. Rumuński premier, Victor Ponta, sugerował nawet, że uzależni gotowość swojego kraju do przyjęcia większej liczby uchodźców w ramach systemu relokacji od przyjęcia Rumunii do strefy Schengen.

Nie ulega jednak wątpliwości, że strefa Schengen podlega rosnącej fragmentaryzacji. Wyniki specjalnego szczytu Rady Europejskiej mogą w znaczącym stopniu wpłynąć na obecny, niespotykany dotychczas spadek wiarygodności zobowiązań z Schengen. Mimo, że porozumienie w sprawie relokacji 120 tysięcy osób ubiegających się o status uchodźcy – z Włoch, Grecji, Węgier, a także Chorwacji[3], która powinna znaleźć się na tej liście – nie rozwiąże kryzysu uchodźczego w Europie, ma ono potencjał, aby zmniejszyć presję na strefę Schengen umożliwiając szybki powrót do Europy otwartych granic. Jeśli jednak, przywódcom Unii Europejskiej nie uda się osiągnąć kompromisu w tej kwestii, po upływie przewidzianego w układzie okresu przywrócenia kontroli nie dokona się faktyczna poprawa sytuacji. W obliczu tej sytuacji i rosnącej presji politycznej w Europie, Komisja mogłaby wykazać się elastycznym podejściem do zobowiązań wynikających z regulacji prawnych. Mogłoby to następnie doprowadzić do przedłużenia czasowych kontroli granicznych, co mogłoby okazać się jeszcze bardziej szkodliwe dla wiarygodności strefy Schengen.

Lekcja, jaka płynie z tego, co obecnie możemy określić jako “kryzys Schengen” to świadomość, że wzajemne zaufanie pomiędzy krajami Unii Europejskiej oraz między krajami członkowskimi oraz instytucjami unijnymi jest niepokojąco niskie. W czasie gdy w Europie gromadzą się nowe kryzysy, podczas gdy w dalszym ciągu nie rozwiązano starych (Ukraina/Rosja, kryzys grecki), zaufanie jest bardzo cenną walutą. W celu jego odnowienia, UE powinna wykorzystać zapowiadającą się spokojniej zimę, aby poprawić poziom przygotowania na podobne scenariusze w przyszłości. W przeciwnym wypadku obecna sytuacja będzie jedynie pierwszym epizodem niebezpiecznej dla projektu europejskiego sagi.

Andreia Ghimis
tłum. Dominika Gmerek

Andreia Ghimis pracuje jako Junior Policy Analyst w brukselskim think tanku European Policy Centre (EPC).

EUROPEAN-POLICY-CENTRE

Komentarz ukazał się pierwotnie na stronie European Policy Centre (wrzesień 2015).


 

[1] Tymczasowe kontrole na granicach wprowadziła dotychczas także Słowacja oraz Szwecja. Czechy zwiększyły obecność policji na granicach. Francja wprowadzi przejściowe kontrole w związku z grudniowym szczytem klimatycznym ONZ COP21.
[2] Mowa o szczycie, który odbył się 23 września 2015 roku. Ostatni szczyt w sprawie uchodźców miał miejsce 12 listopada.
[3] Podjęte 23 września na nadzwyczajnym szczycie Rady Europejskiej decyzje dotyczyły relokacji uchodźców przebywających we Włoszech, Grecji i na Węgrzech, a także przeznaczeniu dodatkowych środków na pomoc uchodźcom przebywających w państwach sąsiadujących z Syrią.

Zdjęcie: Uchodźcy na dworcu Keleti w Budapeszcie (fot. Rebecca Harms (CC BY-SA 2.0)).

 

%d blogerów lubi to: