[Wielogłos] Jaki będzie następny budżet Unii Europejskiej?

Przedstawione w maju propozycje Komisji Europejskiej otworzyły debatę nad nową perspektywą budżetową UE. Negocjacje dotyczące podziału unijnych środków nigdy nie należały do łatwych, ale tym razem zapowiada się szczególnie trudny bój. Za kolejnymi pomysłami na budżet kryją się nie tylko narodowe egoizmy, ale także różnego rodzaju projekty reformy targanej kolejnymi kryzysami Unii. Komisja proponuje zmianę priorytetów i utrzymanie wysokiego finansowania, prezydent Macron chętnie widziałby nowy budżet jako element swojego ambitnego projektu odnowy wspólnoty, inne kraje podnoszą natomiast konieczność ograniczenia wydatków po Brexicie. Na wstępie trudnych negocjacji Kajetan Stobiecki pyta o możliwe scenariusze i ocenę finansowej przyszłości Unii Europejskiej.

Jens Geier [europoseł Socjaldemokratycznej Partii Niemiec, wiceprzewodniczący Komisji Budżetowej Parlamentu Europejskiego]

Komisja Europejska przedstawiła swoją propozycję nowej perspektywy budżetowej 2 maja. Teraz to szefowie rządów i Parlament Europejski mają za zadanie osiągnąć konsensus w sprawie przyszłego budżetu UE. Walka o to, jak i gdzie Unia powinna wydawać pieniądze jest jedną z najbardziej intensywnych batalii wewnątrz unijnych instytucji. Każdy premier chce przywieźć do domu zwycięstwo, którym będzie mógł się pochwalić swoim wyborcom. Nie będzie to łatwe zadanie.

Osobiście mogę sobie wyobrazić wiele ciekawych propozycji w następnym budżecie. Czemu by nie podnieść dziesięciokrotnie budżetu programu wymian Erasmus? Czemu by nie podnieść trzykrotnie budżetu programu badawczego Horizon Europe? Oczywiście musielibyśmy za to zapłacić, a ani dziura w budżecie powstała po odejściu Brytyjczyków, ani niechęć niektórych państw członkowskich do finansowania wspólnych projektów nie ułatwiają znalezienia środków.

Zgódźmy się, co Unia Europejska powinna móc robić, a czego nie. Zadajmy sobie pytanie: Co chcemy, żeby Unia robiła? Jak tylko osiągniemy kompromis w tej sprawie wystarczy jedynie wypisać rachunek.

Nie powstrzymuje to jednak niektórych szefów rządów od żądania intensyfikacji działań UE przy jednoczesnym blokowaniu jakiegokolwiek zwiększenia budżetu. Dla austriackiego kanclerza Sebastiana Kurza całkowicie sensowne jest żądanie większych wydatków na ochronę granic zewnętrznych i obronność, odmowa jakiegokolwiek zmniejszenia funduszy na rolnictwo i rozwój regionalny w Austrii, przy jednoczesnym odrzuceniu jakiegokolwiek powiększenia budżetu całej UE. To stanowisko, które zadowala prasę w Wiedniu. Ale to zdecydowanie za mało, żeby prowadzić przyzwoitą politykę w Brukseli.

Mam prostą propozycję: Zgódźmy się, co Unia Europejska powinna móc robić, a czego nie. Zadajmy sobie pytanie: Co chcemy, żeby Unia robiła? Jak tylko osiągniemy kompromis w tej sprawie wystarczy jedynie wypisać rachunek. Żądanie, żeby Unia robiła więcej, a jednocześnie była tańsza w utrzymaniu już nie działa.

Marta Makowska [analityczka Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych]

Negocjacje budżetu EU są zawsze trudnym procesem, w którym ścierają się nie tylko wizje, ale przede wszystkim interesy polityczno-gospodarcze państw członkowskich. Pewne wątki negocjacji pozostają niezmienne względem poprzednich perspektyw finansowych, jak spór o wielkość całego budżetu czy konflikt o kształt dwóch największych polityk – spójności oraz wspólnej polityki rolnej (WPR).

Szczególne znaczenie ma fakt,  że trwające negocjacje odbywają się w obliczu bezprecedensowego wydarzenia w historii UE – wyjścia jednego z państw członkowskich. Nieobecność Wielkiej Brytanii wpłynie znacząco zarówno na unijne finanse, jak i na kształt poszczególnych polityk UE. Kontekst brexitu oraz poprawiająca się koniunktura gospodarcza wewnątrz UE stanowią asumpt do podjęcia próby reform. Francja jest w tym względzie liderem, który postuluje ściślejszą integrację gospodarczą w ramach strefy euro oraz zacieśnienie współpracy w dziedzinie obronności i polityki zagranicznej. Również Komisja Europejska widzi w obecnej sytuacji pretekst do przeformułowania priorytetów politycznych UE, kładąc nacisk na badania i rozwój, innowacyjność gospodarczą, ale też zwiększenie zdolności do efektywnego reagowania na poziomie unijnym w sytuacjach kryzysowych, takich jak wzmożony napływ migrantów i uchodźców, który miał miejsce począwszy od 2015 roku. Niemcy w kwestii reform są bardziej powściągliwe, ale zgadzają się na zwiększenie składki członkowskiej do budżetu, co stanowi wyraz poparcia dla ambitniejszej polityki nakreślonej przez Komisję.

Liczne rozbieżności interesów prezentowane przez państwa członkowskie przy okazji negocjacji budżetowych są odzwierciedleniem szerszego problemu: wielości koncepcji samej UE.

W obecnych negocjacjach rysują się jeszcze inne wizje. Jedną z nich jest „Europa, która robi mniej, ale efektywniej” –  postulowana zwłaszcza przez Austrię, Holandię, Szwecję oraz  Danię koncepcja zredukowania tradycyjnych programów dotacyjnych – funduszy strukturalnych oraz WPR na rzecz większego zaangażowania w wyzwania związane z ociepleniem klimatycznym, innowacyjną gospodarką czy badaniami naukowymi . Po przeciwległej stronie bieguna są z kolei postulaty państw Europy Środkowo-Wschodniej, którym zależy na utrzymaniu tradycyjnych polityk wyrównujących poziom rozwoju gospodarczego. Dla tych państw transfery z UE stanowią istotny wkład w PKB.

Liczne rozbieżności interesów prezentowane przez państwa członkowskie przy okazji negocjacji budżetowych są odzwierciedleniem szerszego problemu: wielości koncepcji samej UE. Brexit wydaje się być bardziej katalizatorem konfliktów wewnątrz organizacji niż przyczynkiem do nakreślenia spójnej wizji Europy 27 państw. Ostatecznie negocjacje budżetowe będą naznaczone sporem o wysokość składek, w ramach którego śmielsze wizje UE mają nikłe szanse na realizacje.

Filip Konopczyński [współzałożyciel i członek zarządu Fundacji Kaleckiego]

Rozmowy o nowej perspektywie budżetowej odbywają się w cieniu kolejnych unijnych kryzysów: brexitu, sporów o politykę migracyjną, niemiecko-francuskich negocjacji o budżecie dla eurozony i reformy strefy euro, naruszeń praworządności w Polsce, ciągłych problemów greckiej gospodarki czy napięć w stosunkach transatlantyckich. W tym kontekście kierunek, który wyznaczyła Komisja – zwiększenie wydatków na bezpieczeństwo i ochronę granic, przesunięcia w polityce spójności ze Wschodu na Południe, konserwatywne podejście do polityki makroekonomicznej i fiskalnej – wydają się zrozumiałe. Niestety nie ma żadnej pewności, że podążanie utartą przez lata ścieżką przyniesie zamierzony rezultat, czyli zagwarantowanie podstaw rozwoju gospodarczego i stabilności na następne 6 lat.

W sytuacji, w której największe gospodarki świata – Chiny i USA – podporządkowują politykę gospodarczą celom wewnętrznym ignorując uznawane do niedawna za niewzruszone prawa ekonomii neoklasycznej (np. dyscyplinę budżetową, walkę z inflacją kosztem bezrobocia) Unia wydaje się być ostatnim dużym organizmem politycznym, który zasady konsensusu waszyngtońskiego traktuje poważnie. Cięcia w polityce spójności (a także m.in. rolnictwa) ignorują największy współczesny problem polityczny na Zachodzie – nierówności dochodowe i majątkowe między obywatelami, regionami i państwami. Bilans polityczny może okazać się dla Europy ujemny: transregionalne przesunięcia (traci grupa V-4, zyskują kraje basenu Morza Śródziemnego) będą odczuwalne w krajach, które na nich stracą, ale najprawdopodobniej i tak nie zaspokoją dużych potrzeb krajów południowych. Tę okazję będą wykorzystywać politycy antyunijni, dla których niskie notowania Brukseli są wprost proporcjonalne do ich szans na zdobycie lub utrzymanie władzy.

Przyszłość zjednoczonej Europy zależy od zmniejszenia poziomu targających ją napięć: doświadczenia z lat trzydziestych XX wieku pokazują, że najlepszą dla demokracji drogą jest zwiększenie publicznych wydatków inwestycyjnych i solidarnościowych. To zadanie, które w XXI wieku mogłaby z powodzeniem pełnić Unia.

Odnotować należy także pozytywy: budowę fundamentów pod zintegrowany system chroniący Europejczyków przed zagrożeniami zewnętrznymi, fundusze mają być łatwiej rozliczane, wydawane środki bardziej zintegrowane z priorytetami Brukseli, powstaną także nowe źródła dla działań organizacji obywatelskich. Deklaracja przeznaczenia większych środków na badania i edukację to także dobry kierunek, aczkolwiek należałoby oczekiwać, że będą one dystrybuowane nie tylko z klucza “efektywnościowego”, ale także uwzględniającego perspektywę rozwoju regionów niedofinansowanych.

Z punktu widzenia ekonomii politycznej przyszłość zjednoczonej Europy zależy od zmniejszenia poziomu targających ją napięć: doświadczenia z lat trzydziestych XX wieku pokazują, że najlepszą dla demokracji drogą jest zwiększenie publicznych wydatków inwestycyjnych i solidarnościowych. To zadanie, które w XXI wieku mogłaby z powodzeniem pełnić Unia. Powody do optymizmu daje wprowadzenie podatku ekologicznego (od plastiku) czy coraz częstsze głosy o możliwości stworzenia wspólnotowej daniny od sektora finansowego. Bez nowych źródeł dochodu oraz reformy modelu finansowania wspólnego budżetu może się okazać, że także przyszła Komisja i Rada będą ciągle zajęte  gaszeniem kolejnych “niespodziewanych” pożarów. Pozostaje mieć nadzieję, że żaden z nich nie wybuchnie na podatnym gruncie zapowiadanego przez część ekonomistów kolejnego etapu eskalacji globalnego kryzysu finansowego.

Marcin Wroński [ekspert Global.Lab]

Negocjacje nad wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2021-2027 toczą się w wyjątkowo trudnych warunkach. Oczekiwania państw członkowskich wobec Unii Europejskiej rosną, a zasoby którymi ona dysponuje pozostają na niezmiennym, stosunkowo niskim poziomie. Budżet Unii Europejskiej w kolejnej perspektywie wciąż wynosić będzie jedynie około 1,1% dochodu narodowego państw członkowskich, czyli minimalnie mniej niż w obecnej perspektywie finansowej. Tak niewielki budżet sprawia, że kluczowa jest koncentracja na europejskiej wartości dodanej – tj. na realizowaniu przez Unię Europejską zadań, które jest w stanie realizować efektywniej niż państwa członkowskie.

Zgodnie z propozycją przedstawioną przez Komisję Europejską wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027 będą kolejnymi z rzędu, w których zmniejszy się udział wydatków na wspólną politykę rolną w całości wydatków Unii Europejskiej, nieznacznie spadnie również udział środków przeznaczanych na spójność gospodarczą, socjalną i terytorialną. Trzykrotnie wzrosną nakłady na migrację i ochronę granic, powołane zostaną nowe instrumenty finansowe w dziedzinie obronności, zwiększeniu ulegną wydatki na badania i rozwój.  W związku ze zmianami sposobu środków przeznaczonych na politykę spójności mniej otrzymają państwa naszego regionu, a więcej kraje z południa Unii Europejskiej. Większe środki przeznaczone zostaną na wsparcie reform gospodarczych w państwach należących do strefy euro, być może docelowo powstanie oddzielny budżet strefy euro. Dostęp do środków unijnych będzie mógł zostać ograniczony w przypadku naruszeń zasad praworządności w państwach członkowskich, warto jednak podkreślić, że nie wpłynie to na dostęp bezpośrednich beneficjentów do środków unijnych (studentów, naukowców, organizacji społeczeństwa obywatelskiego).

Pozostanie poza strefą euro będzie oznaczać brak dostępu do niektórych mechanizmów finansowych.

Po analizie propozycji budżetowych Komisji Europejskiej jasnym jest, że dołączenie państw objętych derogacją do unii walutowej traktowane jest jako stan docelowy. Stawia to rządy, które nie chcą przyjąć wspólnej waluty  przed dość ważnym dylematem – pozostanie poza strefą euro będzie oznaczać brak dostępu do niektórych mechanizmów finansowych. Uzależnienie dostępu do funduszy europejskich od rządów prawa pokazuje, że UE poważnie traktuje gwarancje praw obywatelskich wynikające z traktatów. Wzrost wydatków na ochronę granic i bezpieczeństwo, przy jednoczesnym spadku nakładów na spójność terytorialną, daje dość niepokojące świadectwo realizacji traktatowych wartości, jednakże przez większość państw członkowskich traktowany jest jako konieczny. Pozytywnie należy ocenić wzrost nakładów na realizację celów klimatycznych, jednakże jest on wciąż niewystarczający, aby je osiągnąć.

Dziura, która powstanie w budżecie po Brexicie (Wielka Brytania jest płatnikiem netto) wymagać będzie większego zaangażowania finansowego od pozostałych państw członkowskich. Jednym z proponowanych źródeł finansowania jest udział UE w podatkach od zysków osób prawnych pobieranych w państwach członkowskich.  Jeśli propozycja ta wejdzie w życie z pewnością będzie znacznym krokiem w kierunku harmonizacji opodatkowania korporacji w UE, a przez to walki z unikaniem opodatkowania.

Głosy zebrał Kajetan Stobiecki.

Rubryka „Wielogłos” powstaje dzięki wsparciu Fundacji im. Friedricha Eberta.